Corte dei conti, il peso di una riforma che limita i controlli sui conti pubblici

Qualche giorno prima della fine dello scorso anno, il Parlamento ha approvato definitivamente la riforma della Corte dei Conti con un ampio intervento riformatore, oggetto di critiche da parte di chi ha visto nel provvedimento la volontà di imbrigliare la Corte riducendone significativamente i poteri di controllo sull’attività della pubblica amministrazione comportanti esborso finanziario. La riforma è stata invece presentata dalla maggioranza parlamentare come diretta a sbloccare l’azione amministrativa, evitando che i funzionari restino paralizzati dal timore di possibili inchieste della Corte per errori anche non intenzionali, riassumibile nel concetto di “paura della firma”.

Le molte novità introdotte non si limitano ad aggiustamenti tecnici, ma modellano, in maniera significativamente innovativa, la stessa funzione della magistratura contabile, modificando profondamente il rapporto tra controllori e controllati.

Si sono posti limiti alla quantificazione della somma a cui può essere condannato il funzionario (30% del danno subito dalle finanze pubbliche e comunque fino a un massimo di due annualità di stipendio). La prescrizione, che resta quinquennale, scatta però dalla data del fatto che ha provocato il danno erariale indipendentemente da quando viene conosciuto dall’amministrazione (salvo il caso di occultamento doloso).

Insieme a queste e altre novità di corollario, due i punti qualificanti, e per questo maggiormente oggetto di attenzione critica da parte della magistratura contabile e da diverse voci dottrinali. Il primo è relativo alla modifica per cui i funzionari risponderanno solo per i danni cagionati intenzionalmente (con dolo) e la “colpa grave” avrà rilievo limitatamente all’eventuale attività omissiva e mai per le loro decisioni attive.

Il secondo attiene alla previsione per cui le amministrazioni pubbliche potranno richiedere un parere preventivo su specifici atti o progetti a cui la Corte dovrà provvedere entro trenta giorni con una risposta che garantirà al dirigente pubblico che si conformerà al parere ricevuto una sorta di immunità per cui non potrà essere successivamente sanzionato se produrrà danni erariali. In caso di mancata riposta nel termine opererà un silenzio assenso con esenzione del dirigente da responsabilità per quell’atto.

Oltre alle innovazioni di cui si è dato atto immediatamente operative, il legislatore ha delegato al Governo la riorganizzazione dell’ordinamento della Corte dei conti con la previsione, fra l’altro, della separazione delle funzioni dei magistrati contabili in requirenti e giudicanti, così come già avvenuto per la magistratura ordinaria con la legge “Cartabia”, e la gerarchizzazione delle procure contabili.

Per una complessiva valutazione della riforma sarà quindi necessario attendere le norme di attuazione della delega che organizzeranno la “nuova” Corte dei conti per accertare se questa resterà una giurisdizione, seppure speciale, con concreta tutela dell’autonomia e dell’indipendenza della Corte dal potere esecutivo e dei singoli magistrati dagli organi di vertice della stessa Corte.

Le norme approvate consentono comunque già di rilevare la trasformazione della Corte che tende a perdere il ruolo di controllore dei conti pubblici e di sanzionatore dei danni provocati dai funzionari pubblici, per diventare un supporto tecnico-giuridico della pubblica amministrazione a cui, se richiesta, dovrà dare “pareri” che, in via preventiva consentiranno una valutazione di legittimità dell’attività e la correttezza delle spese prima che vengano disposte.

Il cambio di paradigma, del tutto atipico per un organo giurisdizionale, disegna una collaborazione, volontaria, per qualche critico una inammissibile cogestione, che potrà dare serenità ai funzionari sempre che la struttura della Corte venga adeguata, in termini di strutture e di addetti, alle nuove esigenze. Qualche perplessità nasce dalla previsione del silenzio-assenso qualora il “parere” richiesto dall’amministrazione non sia predisposto entro i trenta giorni che, potrebbe consentire attività e spese dannose, ma formalmente “autorizzate” da un mero silenzio dovuto a ritardi per la complessità del caso o per l’inadeguatezza delle strutture; su questo le norme organizzative delegate al governo potranno intervenire positivamente.

Maggiori dubbi nascono dall’eliminazione della responsabilità contabile per i funzionari pubblici anche per l’ipotesi che la loro attività abbia prodotto danni erariali per “colpa grave”, mentre resta sanzionabile nell’ipotesi di comportamento omissivo, con qualche evidente tensione con l’art. 28 della Costituzione (“I funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili…degli atti compiuti in violazione di diritti”). Finora, infatti, i giudici contabili potevano condannare al pagamento dei danni cagionati nel solo limitato ambito di “violazione manifesta delle norme di diritto applicabili, travisamento del fatto, affermazione di un fatto la cui esistenza è incontrastabilmente esclusa dagli atti del procedimento Ai fini della determinazione dei casi in cui sussiste la violazione manifesta delle norme di diritto applicabili si tiene conto, in particolare, del grado di chiarezza delle norme”.

In questi stretti confini, il mancato recupero, seppure parziale, del danno subito dalla pubblica amministrazione e quindi dalla collettività appare non giustificato e si pone anche in contrasto con le indicazioni della Corte costituzionale (sentenza 16.07.2024 n. 132) che, in una pur innovativa attività di stimolo, evidenziava al legislatore l’opportunità di ricercare “nuovi punti di equilibrio nella ripartizione del rischio dell’attività amministrativa...con l’obiettivo di rendere (la) responsabilità ragione di stimolo e non disincentivo all’azione”. Puntualmente, per la responsabilità per colpa grave, la Corte evidenziava, condivisibilmente, la necessità di “adeguata tipicizzazione in quanto l’incertezza della sua effettiva declinazione affidata all’opera postuma del giudice costituisce uno degli aspetti più temuti dagli amministratori”.

Benché la riforma attui le autorevoli indicazioni, sul tema della responsabilità per colpa grave, omettendo di scegliere la strada della tipicizzazione delle fattispecie sanzionabili, il legislatore ha esposto la nuova norma a possibili tensioni di legittimità anche costituzionale. La diversa opzione, esplicitamente suggerita dalla sentenza ricordata, avrebbe garantito i funzionari dalla discrezionalità insita nelle decisioni giurisdizionali post factum, senza trasferire il danno economico a tutta la comunità, aprendo la strada ad analoghi sviluppi in altre branche, quali la responsabilità colposa dei sanitari, ma non solo.